热点：探索最严格的水资源管理制度

            山东靠海，并有黄河穿流而过，但却极其缺水。

据山东省水利厅统计，全省多年平均水资源总量仅有303亿方，人均334方，不到全国人均水资源量的1/6，仅为全球人均水资源量的1/25。按目前用水方式测算，年缺水近40亿方。

即便如此，在去冬今春的大旱中，山东作为我国粮仓之一，依然保证了丰收。山东水利厅人士表示，这正是得益于山东在水资源管理方面的探索。

缺水大省的自豪与不安

山东缺水比较严重。

除人均水资源量较少外，山东全省现有水资源开发利用已接近极限。

其中，地表径流开发利用率已超过50%，远远突破了国际公认的开发利用上限；地下水年均可开采量为125亿方，目前每年开采已达120亿方。

地下水已占到山东全省总供水量的46%。而同为国家海洋经济发展试点地区的广东省仅为4.6%、浙江省仅为2.4%。

最为严重的是，随着工业化、城市化进程的不断加快，加之经济社会发展用水需求的持续增长，不少地方由于连年过度超采地下水，已导致地下水位持续下降、漏斗区面积不断扩大，甚至造成了地面沉降、河道断流、湿地萎缩、海水倒灌等一系列生态问题，全省水资源和水环境已不堪重负。

“照此下去，不仅无法保障水资源的持续供给，而且将导致更为严重的生态"灾难"。水资源短缺将是未来制约山东经济社会可持续发展的最大瓶颈。”山东省水利厅厅长杜昌文曾说。

然而，另一组数据是山东人所自豪的。山东以占全国1.07%的水资源，灌溉着占全国6.17%的耕地，生产了占全国8.1%的粮食，养育了占全国7.1%的人口，支撑了占全国10.08%的经济总量。

到2009年底，山东省万元GDP取水量为72方，是全国平均值的34%；工业万元增加值取水量为17方，是全国平均值的近15%；工业用水重复利用率为89%；节水灌溉面积占到有效灌溉面积的72%；农田灌溉水有效利用系数达到0.6，高出全国平均水平10个百分点。

节流成为最大的开源

山东省水利厅副厅长刘勇毅说，复杂多变的气候因素、降水量时空分布、地形地貌复杂多样都是造成洪涝不均的重要因素。山东的客观条件，造成了严重缺水的局面。

从山东的现实来看，水利工程年供水能力达280亿方，占水资源总量的71%。一家媒体评价，在水资源开发利用方面，各地能想到的方法，山东都已想到；常规性的开源节流措施，山东都以最积极的态度付诸实施。但这依然缓解不了山东的水资源供需矛盾。

“解决水资源短缺问题，需要开源、节流并举。但就现状而言，我省可新增水量是有限的。”杜昌文说。

他分析，黄河水每年分配给山东的70亿方指标不可能增加，南水北调东线山东境内工程2013年通水后每年只能为全省增加供水15亿方。省内洪水资源利用的潜力也极其有限，现阶段能开发利用的只有沂沭泗河的4亿方水和大汶河的1亿方水。连同南水北调调来的长江水，全省仅能增加20亿方供水，不仅无法满足新上项目的新增取水需求，而且与目前40亿方的用水缺口相比仍相差20亿方。目前大规模利用淡化海水，成本和生态问题也尚难解决。 

          杜昌文说，解决山东缺水问题、实现全省水资源可持续利用的根本出路，在于节流，在于转变用水方式。节流成为最大的开源方式。

如何节流？山东省水利厅将其作为党组学习议题，连续两年进行调研、讨论。杜昌文说，总结而言，大家形成三点共识：只有实现水资源的可持续利用，才能保障经济社会的可持续发展；只有建立最严格的水资源管理制度，才能实现水资源的可持续利用；只有严格控制用水总量，才能真正落实最严格的水资源管理制度。

从总量控制入手，着力建立严格的水资源管理制度，成为山东的破题之法。

出台最严格的管理制度

明确了方向，山东省水利厅开始了制度设计。

杜昌文认为，建立最严格的水资源管理制度，必须把住“三关”。

一是把住用水总量关，把区域实际取用水量控制在以年度为周期可补充、可循环、可持续利用的范围内，保障地下水采补平衡。对突破区域可用水量控制“红线”，导致地下水严重超采的地方行政首长，要进行“问责”。

二是把住用水效率关，超过行业用水定额标准的新增取水一律不予审批。通过限制不合理的用水需求促进节约用水，提高用水效率，对非法取水的要依法追究责任人的相应责任。

三是把住纳污容量关，引导中水回用、循环利用，实现达标排放，避免因过度排放加重污染，影响水质安全，导致可用水量减少，真正让造成水体污染者付出相应代价。

在此思想指导下，由山东省水利厅牵头制定的《山东省用水总量控制管理办法》，经省政府常务会通过后，于今年1月1日正式实施。

说该制度最严格，主要是山东省建立了需水管理机制，实行区域年度取用水总量控制。也只有这样，才能实现全省水资源的有效保护、合理开发和永续利用，才能真正落实最严格的水资源管理制度。

因此，从区域年度取用水总量控制出发，山东省把严格新增取水许可审批作为关键环节，明确了申请新增取水许可至少必须具备的条件，例如必须符合年度用水计划，必须符合产业政策和布局规划，必须符合用水定额标准，必须使用符合技术标准的节水和计量设施等。

此外，区域间有偿供水，也是探索之一。例如山东潍坊市的临朐县水利局，就曾和寿光市水利局达成供水协议，临朐将在正常年份下每年向寿光有偿供水3000万立方米。

水利资金筹集再树“里程碑”

山东省政府在水利建设资金上，也给予水利工作大力支持。特别是今年山东省政府研究出台了《山东省地方水利建设基金筹集和使用管理办法》。

“这在山东水利发展史上有里程碑的意义。”山东省水利厅财务处张敬军处长说，得益于该管理办法，山东省水利每年将筹集100多亿元的建设基金。

该管理办法规定，从行政事业性收费和政府性基金收入中提取3%；从成品油税费改革返还和转移支付中提取3%；从城市维护建设税中提取15%；按增值税、消费税、营业税实际缴纳额的1%向企事业单位和个体经营者征收；各级政府要从土地出让收益中提取10%-20%的农田水利建设资金，一并纳入水利建设基金管理。

山东省是经济大省，但省级财力并不强，特别是人均财力只占全国的第28位。虽然如此，“十一五”期间，山东省投入水利资金达515亿元。

张敬军说，这515亿元包含市县投资，从省级层面来讲，投资大约只有20%。

而新的基金管理办法出台后，山东省每年即可筹集100多亿元的水利建设基金，相当于“十一五”期间省级五年水利投资的总和。

张敬军分析，按照该管理办法，水利基金数额猛增主要来自于各级政府从土地出让收益中提取10%-20%的农田水利建设资金。仅此一项，每年水利建设资金就可以筹集80多亿元，占全部基金的大头。

对该水利建设基金的使用范围，管理办法也进行了明确规定。例如，地方水利建设基金不得用于人员经费方面的开支，也不能列支地税部门的代征经费，将专项用于重要河流、中小河流、湖泊治理，病险水库除险加固，城市防洪设施建设，地方水资源配置工程建设等。

政府提取如此规模庞大的地方水利建设基金，在全国尚属少数。

山东省水利厅工作人员介绍，该基金还将全部纳入政府性基金预算管理，专款专用。每年，各级水利行政主管部门根据水利建设规划，编制年度地方水利建设基金支出预算，经同级财政部门审核后，纳入政府性基金预算。每年年终的节余资金将结转下年度安排使用。

引入社会资金兴修水利

在争取水利建设资金上，山东省还积极引导民间资金参与水利建设。

山东省泰安市岱岳区马庄镇，在政府明确支持民营资本投资水利后，当地居民齐西俊在几年前与4名同乡一起投资建起了马庄镇水厂。

齐西俊介绍，马庄镇水厂共打了两口机井，加上管道铺设，总投资在300万元左右。向居民收取1立方水2元的水费，每月大约有5到6万元的收入，扣除运转费用，一年净利润在30余万元。虽然收回成本较慢，但这是一个不会亏的生意。

“赚不赚钱没什么，主要是为街坊做点事。”齐西俊说，但在水厂建成之初，一些街坊并不领情，很少有居民使用水厂的自来水。一些人认为地下水抽出来就要收钱，划不来；一些人认为水厂出来的水，污染了怎么办？

而到目前，马庄镇的居民基本上都用上了水厂的水，齐西俊说，这是一个认识过程。搞集中供水，是未来的一个趋势。

山东省水利厅农村水利处处长张明君说，引入民间资本，主要是为积极创新投资方式，坚持利用市场手段筹集建设资金，把民营水利和招商引资作为水利投入两大新的增长点，重点培育。

但是，张明君强调，用于招商引资的水利项目，大多是有一定利润，例如自来水项目、一些小型水库项目等。

目前，山东省大部分平原地区的乡镇，民营资本投资水厂的事并不鲜见。政府也开始着手对民营水厂水质进行规范，出台了相关标准，以避免民营水产因水质问题，造成饮水安全事故。

张明君介绍，虽然民营资本对小水利的投资并不大，但从资金上缓解了政府压力，只要好好引导，并加以规范，不失为一条拓宽水利投资的好渠道。