公民环境权应入宪进法

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要建立系统完整的生态文明制度体系。推进生态文明制度建设，最重要的就是，确认公民环境权，建立系统完整的环境权制度，以确保人们远离雾霾和沙尘，在天蓝、水清、地净、景美的良好环境中幸福生活。
□概念
为何不称为生态权？
所谓环境权，是指公民等享有良好环境的权利。从形态类型上看，其包括一般环境权和具体环境权，常见的具体环境权如清洁空气权、清洁水权、采光权、通风权、安宁权和景观权等。环境权的提出，是伴随工业化和城镇化的飞速发展，环境问题日益加剧，以至于广大人民群众不断提升的生活质量需要同日趋稀缺的良好生态产品之间的矛盾日渐凸显的时代背景下发生的。环境权是人类面对传统文明尤其是工业文明时代所酿造的环境危机而提出的旨在享有安全、舒适的环境条件的新型权利主张。
尽管法律上对物质产品的权利称为物权，对精神产品（知识产品）的权利称为知识产权，然而，以生态产品为权利对象的环境权却不宜统称为生态权。主要原因有二：
其一，作为环境权之权利对象的生态产品，同时还是资源权和排污权等其他权利的权利对象。所谓生态产品，是指生态系统所提供的各种自然要素及其组合体，包括环境、资源和生态三大形态。从权利的角度看，大自然所提供的生态产品，不仅仅包括可以作为环境权对象的清新的空气、清洁的水源和宜人的风景等环境要素，还包括可以作为资源权对象的森林、草原、矿产、野生动植物等自然资源，以及可以作为排污权对象的大气、水体、土地等生态要素等。
其二，环境是指以人为中心的外部世界，环境权意味着人对环境的权利，而生态权却无法准确表达这一含义。其原因是，生态的内涵比较丰富，既可以指存在论意义上的生态产品，也可以指关系论意义上的以生物为中心的生物之间以及生物与无机环境之间的各种相互关系。顾名思义，生态权或容易被误认为是人对生态的权利，或容易被误认为是生物对其生境的权利。对于前者，生态权根本无法涵盖和包容以生态产品为权利对象的环境权、资源权和排污权等属性迥异的权利类型，至于后者，明显不符合法律权利是以人为主体的基本法理。
事实上，无论是从世界各国的环境法治实践还是从环境法学的共同习惯来看，环境权早已成为举世公认、约定俗成的术语，鲜有称其为生态权的。
□借鉴
环境权立法的国际经验
自上世纪60年代首次提出环境权概念以来，无论是关于环境权的理论研究还是法律实践，均获得了巨大发展。从国际环境立法看，1972年的《人类环境宣言》和1998年的《在环境事务中获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》（简称《奥斯胡公约》）等国际条约均规定了环境权。其中，《奥斯胡公约》的规定最为经典：“认识到每一个人享有在适合他/她的健康和福利的环境中生活的权利，以及各自的和其他人一起的为当代人和未来世代的利益而保护和促进环境的责任”，“为了保护当代和未来世代的每一个人生活在适合他/她的健康和福利的环境中的权利作出贡献，各成员国应该保证根据本公约的规定在环境事务方面的获得信息、公共参与决策和获得司法救济的权利”。
从外国环境立法看，迄今为止，已有美国、俄罗斯、韩国、菲律宾、土耳其、刚果等60多个发达国家和发展中国家的宪法和环境法确认了环境权。譬如，美国早在1969年颁布的《国家环境政策法》就强调：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”美国宾夕法尼亚州的宪法也规定：“国民有享有清洁的空气、纯净水的权利，享有保存自然、景观以及环境的美学价值的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是全州国民包括后代人的共同财产。公共信托人应该为了所有人的利益而保存和维持这些资源。”韩国1980年的宪法规定：“（一）全体国民均享有在健康、舒适环境中生活的权利。国家和国民应努力保护环境。（二）环境权的内容和行使由法律规定。（三）国家应通过住宅开发等政策，努力使全体国民享有舒适的居住条件。”俄罗斯联邦2002年的《环境保护法》规定：“每个公民都享有良好环境的权利，有保护环境免受经济活动和其他活动，自然的和生产性紧急状态的不良影响的权利，有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利。”……更值得一提的是，美国的明尼苏达州和新泽西州还制定了专门的环境权法案。
可以说，环境权的法律化已成为了世界环境立法的潮流。
□建议
以环境权为诉权基础
古人云：“小智治事，中智用人，大智立法。”历史也无不证明，法律是有效、和平推进文明进化和社会变迁最为有力的武器。通过法治来建设生态文明，无疑是我们的首选。然而，生态文明法治建设是一项复杂的系统工程，千头万绪，错综复杂，必须找到工作的突破口，切忌眉毛胡子一把抓。
宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力和最强的影响力，修改宪法，将环境权入宪，对于指导和推进我国整个生态文明法治建设而言，毋庸置疑地具有纲举目张的作用。建议将《宪法》第二十六条修改为：“国家推进生态文明建设，保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，维护公民环境权益，促进可持续发展。”
在我国，《环境保护法》被视为环境基本法，在整个环境立法体系中处于基础性和指导性地位。当前，《环境保护法》正在进行紧锣密鼓的修改，我们若能以此为契机，切实确认环境权，这对于指引和推进我国整个生态文明法制建设而言无疑具有开创性的时代意义。
首先，建议在《环境保护法》中规定环境权的一般条款，即将第六条修改为：“一切单位和个人都享有良好环境的权利，也有保护环境的义务，并有依法获取环境信息、参与环境决策、监督环境影响行为和获得环境损害赔偿的权利。”
其次，建议在《环境保护法》中规定环境权诉讼制度。权利的根本特征之一是可诉性。事实上，权利若不能被救济，则形同虚设。为此，建议《环境保护法》以环境权为诉权基础，以诉讼信托为理论依据，切实规定环境公益诉讼制度。即在2012年8月新修订的《民事诉讼法》的基础上，进一步规定：“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为，享有环境权的公民、有关环保行政机关和社会组织可以向人民法院提起诉讼。有权的主体在合理期限内没有起诉或者存在其他必要情形的，检察机关也可以直接提起诉讼。”
作者单位：
杨朝霞，北京林业大学人文学院 生态法研究中心副主任，副教授，硕导
严耕，北京林业大学生态文明研究中心常务副主任，教授，博导