黄河三角洲高效生态经济区水资源保护与可持续发展的法律思考

    黄河三角洲特殊的地理条件，使得该地区的水资源严重匮乏，这已经成为制约该地区社会经济发展的重要因素。在黄河三角洲脆弱的生态环境、经济的快速发展以及整个黄河流域的水文特征的影响和制约下，三角洲的水资源越来越引起社会各界的广泛关注。尽管水资源保护的法律法规建设及应用经过多年的实践，已经取得了明显成效，但是对照依法保护黄河三角洲独特的生态系统的整体需求，仍存在一些不容忽视的问题。例如，多头管理，各自为政等现象较为普遍。本文旨在实现三角洲地区水资源的可持续发展目标，从法律层面研究，并提出相关的环境保护对策，制定并有效实施相应的法律法规，努力促进黄河三角洲社会发展、经济建设与环境保护的协调发展。

    一、黄河三角洲地区的水资源现状

    黄河三角洲地区人均水资源每年仅有288立方米，低于山东省人均334立方米的平均水平，仅为全国水平的七分之一。该地区的居民生活用水以及工农业生产用水，主要依赖黄河水，但是黄河水又有逐年减少的趋势。多年来以油田开发为主的工业发展格局和三角洲农业综合开发对水的需求越来越大，黄河水资源短缺已成为制约该地区经济发展的重要因素，甚至起到决定性作用。黄河来水持续减少加之断流频繁，不能满足三角洲地区生活、生产、生态用水要求，另外水资源浪费严重，水质恶化，更加剧了水资源的供需矛盾。而这种愈演愈烈的供需不平衡将会进一步危及到该地区脆弱的生态环境，成为制约该地区社会经济发展的瓶颈。

   （一）三角洲地区水资源污染严重。黄河三角洲地区的客水水源是该地区主要的淡水来源，虽然该地区河流较多，但河流水体已普遍受到污染。“环境监测部门资料显示，该地区19条主要河流，除黄河外，其它河流均已遭受不同程度的污染，过境河流尤为严重；其中15条河流如今已经处于重度污染状态，3条河流受到轻污染。河流内检测到的主要污染物为高锰酸盐指数类、生化需氧量、氨氮、挥发酚和石油类，均属对生产生活有严重危害的有机污染类型。”

    造成黄河三角洲地区水体污染突出的原因主要有两个：一是过境河流比例大，外来污水污染严重。由于特殊地理位置的因素，鲁北地区几条较大的河流均经由该地区入海，19条主要河流中有11条是过境河。而这些河流主要污染源并不在本区，上游城市都是人口稠密、工业比较发达的城市，例如济南、淄博等地。所以部分河流甚至完全变成了上游市地的排污河道。如小清河、孝妇河、淄河，上游主要受纳济南、淄博两市的钢铁、石化、纺织印染等工业废水以及城市生活污水，纳污量大，污染严重。日积月累，其水质污染连年给沿河地区工农业生产造成巨大的经济损失，严重影响人民群众身体健康，已成为环境公害。

    近年来随着黄河三角州地区工业不断发展，废水排放量相应增加，已经成为该辖区内河流污染严重的另一个原因。据统计，近年来年排废水量高达4013.15万吨，这些废水未经处理或处理不彻底便通过不同途径直接排入河流之中，造成了区辖河流严重污染。特别是胜利油田在该地区的开发，野外作业的特点使得大量落地原油、钻井废水和泥浆通过雨水冲刷而排到河中，使河水普遍受到油类物质的污染，生物群体大量死亡。

   （二）地下水卫生状况差，沿岸地下水污染严重。据监测，黄河三角洲周边县市城区地下水水质尚好，但也有个别测井遭受工业废水、生活污水以及地表河流的污染，部分井甚至还受到农药污染；这已成为该地区各县市城区地下水污染的主要因素，目前存在的主要问题是地下水卫生学指标较差。 由于受河流水体污染影响，据有关资料显示：小清河、淄河、马颊河、孝妇河、潮河等沿岸地下水已受到不同程度的污染；另外有资料分析，小清河沿岸水井中检测出有机污染物多达5 8种，其中致癌致变的就有30余种，其中大多数为有机污染源，周边居民的健康生活已经受到严重影响。由此可见防治沿岸地下水污染，已经刻不容缓。

    二、水污染对地区社会经济发展的影响

   （一）水污染影响黄河三角洲地区农业实现可持续发展。

    对于农业生产和发展来讲，水资源的作用不可替代，水资源的丰腴直接影响到农产品的数量和质量，危及到到农产品的品种结构和食品安全。黄河三角洲的南部地区是重要的农业产区，黄河和其他河流给三角洲地区提供了农业生产所必须的水资源，但每年黄河的断流、严重的水污染等问题也给该地区的农业带来了许多的消极影响。为此我们一定要从保障食品安全、发展高效生态农业的战略高度正确认识黄河三角洲地区的水污染问题，积极应对，依法治理，加快建立该地区农业经济的发展与水资源保护相结合的可持续发展模式。  

   （二）水污染影响黄河三角洲地区工业发展进程。

    水资源对工业的发展同样影响巨大，可以影响到一个地区的整个工业生产进程、工业布局、技术升级更新的速度、工业机构向着健康合理的方向发展等诸多内容。洁净的水资源可以降低工业企业的生产成本，可以保障工业生产进程的顺利实施。

    当前黄河三角洲地区工业生产中的主导产业是造纸、石油化工、橡胶、纺织等产业，这些都是高水耗、高污染的产业，发展的同时必然对水环境造成不可逆的危害。而这一危害需要较高的成本去弥补，这就会提高工业、企业的生产成本，降低了产品的市场竞争力。要想实现黄河三角洲高效生态经济区健康有序的发展，必须要建立合理的工业结构，实现工业技术的更新和升级，但是水污染必然影响工业结构的调整步伐，制约新型技术效能的发挥，延长新技术换代升级的时间和速度，使得工业技术的更新只能停留在底基层面，最终影响到产品的质量和层次的提升，被市场淘汰，妨碍高效生态经济区整体的发展和进步。

   （三）水污染影响黄河三角洲地区居民的生产和生活。  

    黄河三角洲地区的居民日常饮水主要来源于黄河水和有限的地下水，水体的污染将直接影响到居民的身体健康和生产生活。人体作为一个有机体，70%是由水构成的，一旦摄入受到污染的水，将会影响到机体和器官的正常功能、导致身体的疾病，甚至生命安全，而这些将进一步影响到劳动能力、智力水平、生育能力等。最终给社会系统带来巨大的安全隐患，影响社会的稳定和谐。

    三、黄河三角洲地区现行水资源保护法律体制中存在的问题

   （一）现有的法律法规对黄河三角洲地区水资源管理的规定仍不全面。虽然黄河三角洲地区水资源管理在实践中已施行了几十年，但一直都是行政区划管理，直到新《水法》的颁布实施后，流域管理才有了新的发展，明确规定我国实行流域管理与行政区划管理相结合的水资源管理体制，但具体的分工与合作并不是十分明确。 目前，我国现行法律法规中关于流域管理的规定，散见于《水法》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《防洪法》、《水土保持法》、《河道管理条例》和《取水许可实施办法》等法律法规中。在上述法律法规中虽然有关流域管理的法律法规数目不少，但基本上都是以全国或某一行政区域为对象，就流域管理的某一方面做了规定，目前还没有一部法律系统规定流域管理的基本原则、基本法律制度和运行机制。

    现代的水资源管理不同于以往的水资源管理体制，管理手段具有多重性，它涉及法律、经济、技术、行政等多种机制。针对域内防洪、灌溉、供水、航运、渔业、旅游、水土保持、环境污染等众多问题，进行部门之间和地区之间的协调管理，对水资源进行合理开发利用，充分发挥水资源生态系统功能。这种以经济、社会、环境的可持续发展为目标的现代管理体制，内容极其丰富，所有这些内容都应当纳入法律规范的调控之下进行，以确保到每个环节、每个步骤都有法可依、有法必依。

   （二）有关黄河三角洲水资源管理的法律法规之间缺乏协调性。我国现行涉及水资源管理的法律法规虽然数量不少，但相互之间缺乏协调性，关系不清。例如，从理论和实践的角度看，水土保持，水污染防治、流域防洪等都属于水资源管理的主要内容，新《水法》修订后确立了对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，该项制度也应在水污染防治，水土保持和防洪工作中有所体现。但这其中涉及《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》四部法律，由两个主管部门分别起草的，前三部是以水行政主管部门为主草拟的，而《水污染防治法》则是以环保部门为主草拟，最后由全国人大常委会审议通过，这四部法律具有同等效力。 各部门在起草法律时首先会更多考虑自身利益，然后根据本部门主要工作目标进行了分割管理，此外由于立法时间不同，缺乏综合性考虑，难免使得各部门法的目标及内容之间相互冲突。

    这种状况使得根据新《水法》的规定在协调各项水事活动方面执行乏力，虽然在流域管理实践中形成了一些行之有效的手段，但是却得不到法律的明确保障。同时，法律冲突在黄河三角洲地区的地方性立法领域表现得也很突出，地方性法规、地方政府规章在同一流域内分段立法的现象普遍存在。这种现象导致地方立法片面强调地方管理，忽视了流域管理机构管理的现象。从而使得黄河三角洲地区水利建设项目审查和取水许可管理方面表现的权责混乱，互相推诿。    

   （三）黄河三角洲地区水资源管理缺乏生态补偿制度的规定。水的流动性决定了水源的上下游之间的利益关联性，上游地区的涉水行为往往会对下游地区的生态环境产生重要影响，而黄河三角洲地区位于黄河的最下游，也是其他几条省内跨地市河流的入海处。所以该地区的生态环境、水资源状况直接受制于到上游地区，因此上游应当加强生态环境保护，特别是水污染的治理活动。但从全国水资源面临的环境危机来看，要完全依靠国家财政来解决问题不太现实，必须要拓宽思路，寻求更有效的经济手段。近年来社会各界都在呼吁要求建立市场调节为手段、法律保障为前提的生态补偿机制。 生态环境补偿机制旨在建立公平合理的激励机制，使整个地区的发展与保护协调一致，是一种政府宏观调控下实现水资源公平利用的经济政策。

    尽管生态补偿已经不是一个崭新的课题，早在上个世纪90年代，就有人构想要在河流的源头地区建立生态环境补偿机制。此后在全国各地也陆陆续续出现了生态补偿的试点地区，并且大部分都初见成效。但是目前黄河三角洲地区的生态补偿机制尚不成熟，更没有相关法律法规的支持和保障，限制了该地区生态补偿的广泛开展和有效实施。

   （四）黄河三角洲地区水资源管理缺乏公众参与制度。 新《水法》和其他相关法律中虽然有一些关于公众参与的零星规定，但都不是十分完善，缺乏实际操作性。例如《水污染防治法》第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。”第十三条规定：“环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。”

    但这些显而易见都是原则性的规定，对于公众参与的具体程序、资金来源、组织方式公众意见的影响程度等都没有做出更为明确的规定，仅有原则性规定，而无具体的实施细则和相关法律解释，那么公众参与制度在水污染的防治工作中便成为一句空话。生活在该地区的居民对周围的水环境最为了解，对水生态问题也最为关注，却没有机会参与水资源的管理，此外，关于环境信息、水资源管理信息的向公众公开的法律制度也不健全。使得公众参与制度只能是一纸空谈。

   （五）现行的法律法规执行乏力。《水污染防治法》规定，造成重大水污染事故的，比照刑法第一百一十五条或者第一百八十七条的规定追究刑事责任，量刑可达十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。对环境监督管理人员和其他有关国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    每年都会有许多不同程度的水污染事件发生，但真正受到刑法制裁的却寥寥无几。水污染事故的直接责任人很难被追究责任，原因在于，其一事故主体不好确定，每个企业所排出的污水中所含有的各种有害物质具有相似性，很难界定每个企业各自的排污情况；其二污染事故的取证困难，主体的不确定性就决定了证据收集的困难性，喝水的流动性导致了事故的证据的不固定性，从而无法断定谁是真正的污染元凶。

    目前，世界各国普遍的主张是，对污染问题进行公法制裁的同时，为受害方提供了司法的救济途径，司法救济的途径源于传统的民法侵权理论。

    现行的民法对传统的环境侵权理论进行了修订，主要体现在两方面：

    其一是将过错责任原则修改为无过错责任原则，也就是不管加害人有无过错，都要对自己的加害行为承担责任。

    其二是因果关系证明的补充。修订之后，实践当中并没有完全实现立法者的目标。尽管这种因果关系的举证难度对于受害方已经降到最低，但是受害方大多相对弱势，而受害证据的收集需要具备相应的科学调查能力，这对普通受害者来说并非易事。再加上诉讼时间和鉴定成本等因素，往往令受害者自认倒霉，大事化小，不了了之。

    四、黄河三角洲地区水资源保护法律体系建设构想

    经过数十年的努力，如今我国水资源法律体系已经相对健全，在不断完善的过程中，积累了丰富的经验，同时也有深刻的教训。另外其他国家在水资源的管理与保护的立法以及法律实施的过程中，也有大量值得我们学习和借鉴的地方。这些都将是我们进一步完善黄河三角洲地区水资源法制体系的宝贵财富。

   （一）制定和完善与水资源保护有关的规范性法律文件。 目前，我国的《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律已经对保护水资源、水资源的开发和利用、水污染防治等问题做了许多的原则性规定，但是不管从理论还是实践的角度来看，该方面的立法还是相当的薄弱。实践当中可操作的规定不是十分具体，尤其在水资源的保护方面迫切需要制定和完善一些规范性的法律文件,例如可以制定：

    1、研究制定《地下水资源条例》和《节水条例》。关于地下水我国的立法现状是仅有水法和地下水取水许可制度，而没有专门的地下水资源法，要想有效地开采利用和保护地下水资源，保障地下水资源的安全，就应当加强地下水资源的立法研究。新《水法》中，虽然确立了中国发展节水型产业和建立节水型社会的发展目标，但是离真正建立节水型产业和节水型社会，维护水资源安全还有相当距离。为此，我们需要制定节水法规，建立健全节水法制体系，建议立法部门制定专门的节水条例，来促使全社会节约用水和高效用水。

    2、研究制定《水价条例》和《水权管理条例》。在水资源的经济调控方面，我国目前立法仅有《价格法》、《水法》等相关法律，我们应当制定专门的《水价条例》，来充分利用经济杠杆原理，以有效调整水资源的合理配置，维护正常的水价秩序和水资源安全。水权志的水资源的所有权、使用权、受益权和转让权的统称。为了适应市场经济发展的需要，目前各国普遍通过水资源立法建立水权制度，用来解决水资源的供需矛盾。有关水权的问题，我国新《水法》中，未做明确规定，为此，应当加强水权理论的研究，制定《水权管理条例》，来协助《水法》的有效实施。

    3、研究制定《水资源危机特别条例》。随着黄河三角洲地区社会经济的深化发展，水资源的短缺必然面临更为艰巨的挑战。为此，需要研究制定专门的《水资源危机特别条例》来认识研究和防御随时可能出现的水资源问题。制定该特别条例时，应当考虑各种直接或者间接造成水资源危机的因素，以预防为主，防患于未然，并且制定具体可行的水资源突发事件的应急预案制度。

   （二）根据黄河三角洲地区水资源特点制定专门性立法。每个地区因地理位置、环境因素的不同，在资源保护的立法上也应当根据该地区特点，制定专门性立法。

    1、因地制宜进行立法。例如黄河中上游地区，应以水土保持为主。黄河下游地区，则应以生态环境的保护为主。另外，不同地区因经济发展、战略部署、社会结构、产业结构的不同，对水资源保护制度的设立也应有所区别，应当根据具体情况制定专门法律。因地制宜地制定专门性的法规、规章等。黄河三角洲地区水资源管理法律体制的建立，不可能通过一部法律就能规定的详尽具体、尽善尽美，需要在实践中逐步探索、不断完善和创新，逐步形成一套完善具体的法律法规体系，来有效的保护黄河三角洲地区的水资源。

    2、贯彻生态利益为中心的立法理念。三角洲地区水资源保护的立法一定要以生态环境的保护为中心，将生态利益中心理念贯穿于环境保护立法的始末。人与自然的和谐将成为环境保护的最终目的，在于人类自身利益得到满足的同时应当维持生态环境的可持续发展。培养我们的一些良好的思维和行为习惯，不仅有助于生态利益的价值理念的形成，其影响也必定是深远的，也将影响了我们对一些传统环境犯罪的认识。这在我国现行的刑法典中已经有了一定的体现，现行的环境刑法包括刑法典中关于环境保护的条款散见于附属环境刑法。但是从未来的环境刑法立法的角度，我国环境刑法立法不同于民事、行政立法，有自身的特点。现实的立法，必须考虑生态利益的因素并结合刑法立法的特殊性，才能制定科学合理的法律。

   （三）健全黄河三角洲地区水资源管理执法监督体系。自从《水法》的颁布，我国水资源的开发和管理便开始纳入法治的轨道，但《水法》真正有效实施却任重而道远。问题的关键就是要建立一支强有力的执法队伍，依照法定的程序和权限，合理高效地行使执法权，真正做到依法行政。

    1、建立水资源行政执法队伍，规范水资源行政执法行为。当前，我国水资源管理系统中的执法机构是隶属于水资源管理局以及各级地方政府水利部门的水政机构，这种权力交叉的管理机制不利于依法行政。“要想维护水利秩序的正常运行，及时发现和纠正各种违法行为，使违法者的刑事责任得到及时的追究，就需要建立一支专职的水资源行政执法队伍，并且赋予他们执法所必须的职责、手段和条件。” 各级水资源行政执法人员执法过程中应当严格遵守岗位职责，充分发挥检查监督的作用，与水利公安等其他机构密切合作，联合执法。为此要对执法人员进行岗位培训，熟练掌握相关法律法规，部门规章，不断提高自身素质，锻炼成理论水平高，作风正派，办事公道的执法人员。更好的为维护生态平衡，社会和谐发挥自己的检查监督职责。

    2、强化水资源行政执法及执法监督力度。在建设我国法治过程中，很多情况下问题的关键不在于无法可依，而更多的是有法不依，执法不严，违法不究，知法犯法的危害。因为这些行为损害的不仅仅是社会利益，还包括法自身的权威，设想没有权威的法即使制定又能产生怎样的社会效果。我国现存的有关水污染治理基本法规、大量的行政法规和规章，都为依法治水治污、依法保护资源环境提供了法律保障，但是法律的局限性和滞后性造成了在法律的实施上与经济发展的要求严重脱节，造成了这些规范性法律文件并没有得到有效的实施。

    所以当前的首要问题是如何进一步完善环保和资源法律体系的问题，如何加强和推动现有黄河治理相关法律、法规的实施。环境保护的内容应当被纳入各级政府官员的政绩考核体系中去，首先要从意识上让保护环境的理念得以巩固，才能加强环保执法部门的执法力度，把发展经济和保护环境的指导思想真正落到实处，这样才能引领黄河三角洲地区走上一条新型工业化道路。

   （四）适时调整和完善黄河三角洲地区水污染治理的法律。伴随黄河三角洲的开发建设，社会经济的快速发展与环境污染的矛盾也会愈演愈烈，人们生活水平极大提高的同时，对环境质量的要求也必将越来越高。而法律救济手段是解决这一矛盾的最后保障，它可以对造成环境影响的个人或企业进行有效的干预，维护发展与保护的最终的动态平衡。

    1、要适当加大刑事处罚的力度。单纯依赖行政处罚的手段已经不能有效限制日益严重的环境污染行为，各国或地区纷纷探讨采取较行政处罚更为严厉的制裁手段。

    例如我国台湾地区就做了大量的立法工作，除了在刑法典中对环境犯罪予以规定外，一些行政法中也做了相应的规定，如《海洋污染防治法》、《水污染防治法》、《土坡及地下水污染整治法》等法中规定了大量的、具体明确的刑事处罚条款。而我国近年来在这方面的立法则稍显落后。虽颁布了《海洋环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、等多项环境保护法，但是在这些法律中并没有将刑法中关于环境污染的处罚进一步明确规定，即使在《大气污染防治法》增加的重大水污染事故等罪中做了粗略规定，也是比照刑法其他罪名来定罪，与当今社会对环境的严重破坏程度不相适应。

    为了有效打击各种日益严重的破坏环境的犯罪行为，有必要对各种破坏环境的犯罪行为进一步界定，规定与其相适宜的罪名。保护环境资源、增强可持续发展能力是我国的基本国策，但是我国现行刑法尚不能充分满足保护环境资源，实现可持续发展的需要，为此我们应当摆脱片面的“人类本位”的传统价值理念，坚持人类利益和环境利益协调一致的理念，在科学发展观的指导下，进一步完善和健全我国环境资源的刑法规制。

    2、加大违法的处罚金额，提高违法成本。人们从事经济活动时对环境会造成一定影响,这种影响所带来的环境成本并没有被计入产品和交易的成本，这是导致经济与环境矛盾问题的主要原因，也是最终造成市场秩序混乱的症结所在。对于违法处罚金额的确定，有一个通用的基本原则就是，让违法者的违法行为所付出的代价不低于守法成本，也就是说，违法者从违法所获取的利益不如守法所带来的利益更大。《水污染防治法》所制定的根据污染所造成的危害程度和所造成的损失处以罚款，就体现了这种原则。其他的一些法规、条例也贯彻了这种原则，都是可以借鉴的，尤其对于超量排污的，超标排污的行为，要从严、从重处理，一是继续保留原来所规定的具体罚款数额和罚款标准，二是增加条款，当违法排污所造成的损失超过前款所规定的罚款数，应根据不低于实际的损失的标准予以罚款。

    3、建立行政救济制度。对于水污染而发生的环境损害，虽然目前有多种救济途径，但是无论受害人是通过民事诉讼还是申请行政处理程序来实现赔偿。往往索赔的道路都是充满艰辛的。

    通常来讲，较民事诉讼程序中对受害人相当多的不利条件而言，而行政处理程序又由于水污染事件的跨地域性，在处理起来也就存在相当大的困难，因此两种程序对于需要迅速救济的受害人来讲，效果都不是很明显，有必要建立一种简易便捷的行政制度来高效迅速地处理此类问题。 如公积金制度，就是对排放污水造成环境破坏的所有企事业单位，依据其排放量按比例征收一定数额的费用，进行专项管理。当其中成员实际上发生了损害赔偿义务时，可用公积金预先支付赔偿金。并且只要能够认定损害是由参与公积金管理系统的成员的排污行为引起的，就可以立即支付受害者一定金额的救济金。然后再通过民事诉讼或者行政处理程序予以具体的确定责任主体，由公积金垫付的赔偿款再转由各实际责任人承担。

    黄河三角洲的可持续发展不仅关系到该地区九百八十多万人的生存状况，也是中华民族悠久的历史文化的延续。黄河三角洲作为我国三大三角洲之一，但是该地区多年来一直没有得到应有的开发和发展，这源于自身特殊的自然条件及历史原因。今后，随着三角洲地区的开发，油气资源也将逐渐枯竭，再加上该地区先天性的淡水资源贫乏、土壤盐碱化严重的诸多客观因素，导致黄河三角洲地区水资源保护和实现可持续发展的目标所要面临的一系列问题也会日益凸显。加快“黄三角”开发，当务之急是进一步完善提升发展规划，明确方向，拓宽思路，把生态保护和改善环境作为主线，实施最严格的环境保护政策，加快生态保护的法制建设进程，切实体现经济发展与环境保护的示范效应。