污染防治领域亟待引入领跑者制度

国家发展改革委员会、环境保护部日前召开了全国节能减排和应对气候变化工作电视电话会议，提出要健全管理制度，抓好能效领跑者等制度的落实。

所谓领跑者，是指某一用能产品能源消耗最低的行业标兵。领跑者制度的主要内容是确立行业标杆，要求全行业的企业都努力去达到这个能效标准，从而提高整个行业的能效水平。在这个过程中，政府部门对于领跑者和达标企业给予补贴、税收优惠、荣誉表彰等奖励；对于未达标的企业，采取警告、公告、命令、罚款等措施。

“十二五”以来，我国发布了一系列文件，明确提出在节能减排领域建立领跑者制度。2011年国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》规定，建立领跑者标准制度。研究确定高耗能产品和终端用能产品的能效先进水平，制定领跑者能效标准，明确实施时限。将领跑者能效标准与新上项目能评审查、节能产品推广应用相结合，推动企业技术进步，加快标准的更新换代，促进能效水平快速提升。这之后，国务院相继印发了《“十二五”节能环保产业发展规划》、《工业转型升级规划（2011~2015年）》、《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》、《节能减排“十二五”规划》、《能源发展“十二五”规划》、《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》等一系列规划性文件，其中都提出要建立领跑者制度，促进能效水平快速提升。

为应对我国严峻的大气污染形势，国务院印发的《大气污染防治行动计划》中规定，建立企业领跑者制度，对能效、排污强度达到更高标准的先进企业给予鼓励。这一规定使得领跑者制度从节能领域扩展到了污染防治领域，其外延得到了进一步扩充。

在国家层面规划的引导下，全国各地、各部门及部分重点行业相继制定了自己的“十二五”节能减排综合性工作方案、清洁空气行动计划、节能环保产业发展规划等规划性文件，进一步提出了建立领跑者制度。例如，工业和信息化部在《工业和信息化部关于石化和化学工业节能减排的指导意见》中提出，完善石化和化学工业能效领跑者发布制度，定期发布合成氨、甲醇、烧碱、乙烯等产品的能效领跑者及其指标，研究出台能效领跑者激励机制和优惠政策。安徽省发改委在《安徽省全社会节能示范单位暂行管理办法》中，具体规定了节能领跑者企业的选取范围、申报条件、评审程序、企业义务和相应的扶持措施等内容，为进一步建立健全节能领跑者制度打下了基础。其实，领跑者制度并不是一个新的概念。日本《节约能源法》早在1998年就将领跑者制度通过法律形式加以明确。日本通过围绕领跑者标准的一系列制度设计，充分调动包括制造企业、销售企业和消费者等市场主体的积极性，鼓励能效高、耗能低的企业以及节能产品的生产、销售和使用，从而鼓励先进、鞭策后进，最终达到提高全行业能效、降低全社会耗能水平的目的。日本的领跑者制度实施以后，在汽车、家电等行业取得了很好的效果。其汽车行业2004年能效比1995年提高了22%，空调2004年比1997年提高了67.8%，电冰箱2004年比1998年提高了55.2%。

为进一步推进我国节能减排，李克强总理在2014年节能减排及应对气候变化工作会议上提出，我国将建立和实施能效领跑者等制度，增强全社会特别是企业节能减排的内在动力。

“十二五”以来，我国领跑者制度建设取得了很大进展，但在进一步完善和落实方面还需要做很多工作。笔者认为，主要应考虑以下几个问题：

一是领跑者制度的提法更多出现在节能领域，在污染防治领域还比较少见。从我国已有的规范文本来看，这一制度主要应用在节能领域。虽然目前已经提出将这一制度引入污染防治领域，但还没有进一步细化的时间表。作为一个新的环境经济政策，其关注度仍然较低。

二是领跑者制度应用的范围仍需进一步明确。从国外已有的应用实践来看，领跑者制度主要应用于电器、汽车等能源消耗产品的节能领域。一般来说，能效越高，能耗越低，运行成本越低。排放强度的降低需要通过工艺改进、技术升级及末端治理技术的升级改造，可能会造成能耗和生产成本的上升。三是领跑者制度目前更多地出现在规划层面，进一步细化落实的进展较慢。领跑者制度是建立在一系列相互配合的政策基础上，而目前围绕这一制度的相关配套措施尚不完善。没有完善的配套制度，就会给制度的落实造成困难，并最终影响制度的实施效果。

基于以上问题，建议在接下来的工作中，从下面几点着手来完善领跑者制度：

首先，借鉴国际上的成功经验，加强领跑者制度的顶层设计，尽快建立领跑者制度的政策框架。加快制定各项配套政策，特别是重点行业的领跑者能效、排污强度领跑者标准值，并围绕标准出台相应的测量/测定标准、达成判定标准、鼓励/惩罚措施、领跑者企业动态管理措施等配套政策。

其次，明确领跑者制度实施工作机构。可以借鉴节能减排工作分工，将领跑者制度在节能和污染防治两个领域的工作分解到相关部门，使之成为政策制定实施的牵头负责部门，加快制度的建立健全工作。

第三，选择部分地区在部分重点行业开展领跑者制度试点工作，为这一制度的全面开展积累经验。在节能领域，可以优先在家用电器、汽车等耗能型产品生产行业开展试点工作；在污染防治领域，可以优先在造纸、印染、火力发电、钢铁、水泥等主要污染行业开展试点工作。

领跑者制度是在发挥市场决定性作用的基础上，将市场“看不见的手”和政府宏观调控这一“看得见的手”有机结合。我们应在实践过程中不断积累和总结经验，使之成为节能减排工作中的一个有效工具，为推动我国实现可持续发展发挥作用。